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张斌:新发展阶段下的地方税体系建设

2022年04月18日 来源: 中国财经报 作者: 张斌

  党的十九届五中全会提出,全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军,这标志着我国进入了一个新发展阶段。按照把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的总体部署,加快地方税体系建设是推动经济社会高质量发展,“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的必然要求。

  新发展阶段对地方税体系建设提出了新要求 

  “十四五”规划和2035年远景目标纲要明确指出,我国进入新发展阶段,发展基础更加坚实,发展条件深刻变化,进一步发展面临新的机遇和挑战。这些机遇和挑战也对地方税体系建设提出了新要求。

  首先,高质量发展要求地方税体系建设适应政府与市场关系的深刻变革。实现高质量发展是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现第二个百年奋斗目标的根本路径。高质量发展要求经济增长从要素驱动、投资驱动转向创新驱动,政府与市场关系也相应面临着深刻变革。地方税体系建设立足于充分调动地方政府因地制宜根据区域优势激发高质量发展积极性的同时,要致力于减少地方政府对资源配置的过多干预,推动建立以优化营商环境和提高公共服务质量为主要目的的政策体系,以鼓励创新、吸引人才、创建宜居城市为目标的地方经济发展模式。

  其次,以人为核心的公共服务体系要求强化地方税与辖区居民公共服务的有机联系。进入新发展阶段,我国的人口空间布局将发生变化、人口流动性提高。受居民收入水平、年龄结构、受教育程度、家庭结构等因素影响,公共需求将呈现多样性、差异性和变动性。而随着移动互联网等技术的发展,社会公众对公共需求偏好的表达和公共服务的反馈更为直接和快捷,这对地方政府因地制宜为辖区居民及时提供差异化公共服务的能力提出了更高要求。地方税是地方政府为辖区居民提供公共服务的基本资金来源,是政府与社会公众联系的利益纽带。要建立以人为核心,因地制宜、差异化的地方公共服务体系,就需要以“受益原则”为基础,强化地方税与辖区内居民公共服务的有机联系。

  再次,经济数字化转型要求创新税收划分方式。随着数字经济的发展,工业经济时代的生产组织方式、生产要素空间布局,以及生产与消费的联结方式正在发生深刻改变,现行税制下税源空间布局也在作出调整。如电子商务带来的批发—零售地与消费地的空间分离,远程工作方式导致的劳动者居住地与个人所得税缴纳地的空间分离等,都将对区域间的税源分布产生重大影响。因此,探索适应数字经济时代的具有前瞻性和创新性的地方税收划分方式,是新发展阶段地方税体系建设面临的重要命题。

  最后,适应城市群发展的公共服务供给机制要求适度扩大地方政府税费管理权限。生产要素跨区域集聚和重组带来的经济区域一体化和城市群的发展,是新发展阶段创新驱动塑造经济发展新优势的必然要求。随着基础设施的互联互通,跨行政区域的公共服务需求越来越多,由单一基层政府提供全部地方公共服务的供给机制面临越来越多的挑战。这就需要建立适应城市群发展、基于平等协商、具有“一事一议”特征的基层政府公共服务横向合作供给机制。在这种创新型合作供给机制中,特定公共服务的资金筹集和成本分摊是影响合作可持续性的关键因素,而这对地方政府在地方税费管理方面的自主权提出了更高要求。此外,居民工作地与居住地分属不同行政区划的情况也导致了跨辖区公共服务和税源空间布局变化,并给新发展阶段地方税体系建设提出了新命题。

  新发展阶段下地方税体系建设的基本思路 

  新发展阶段的地方税体系建设要根据党的十九届四中全会提出的“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”的要求,以“赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作”为导向,以“十四五”规划提出的“健全地方税体系,逐步扩大地方税政管理权”为目标,结合以“提高直接税比重”为重点的税制改革稳步推进。具体来说,其基本思路主要包括以下几个方面:

  一是适度扩大地方政府的税费立法权。按照构建新发展格局的要求,地方税体系建设既要立足于建设全国统一大市场、畅通全国大循环,又要充分发挥地方政府因地制宜强化发展新优势的积极性和主动性。我国幅员辽阔,区域自然条件、发展基础差异较大,城市群、中小城市、小城镇及乡村地区在发展定位、人口密度和结构、公共服务的需求、税源结构等方面存在巨大差异。因此,在以转移支付为主要政策工具推动基本公共服务均等化的同时,在中央统一立法和税种开征权的前提下,有必要根据税种特点,通过立法授权,适当扩大地方的税收管理权限。研究赋予地方人大在一定条件下增设税目、确定税率以及附征地方税的权力。从可行性的角度看,社会主义民主法治建设的进步、社会数字化转型和数字政府建设带来的治理方式变革、国税地税征管体制改革等,为适度扩大地方税费立法权提供了有效的制度、技术和管理保障。

  二是结合直接税改革不断强化地方税与辖区内公共服务的有机联系。目前,我国地方收入仍主要依赖基于生产地原则、由企业缴纳的各项税费,以及与房地产投资和交易相关的收入。这种收入结构是导致地方政府热衷于招商引资、发展总部经济、重基础设施建设和土地开发而轻公共服务的重要因素。这也与新发展阶段满足人民日益增长的美好生活需要,建立以人为核心的公共服务体系的要求有很大差距。因此,新发展阶段的地方税体系建设要在推进以“健全直接税体系,适当提高直接税比重”为重要内容的税制改革整体框架下,致力于建立与辖区居民享受的公共服务质量有机联系的、税费统筹协调的公共服务成本分摊机制。

  三是探索建立适应数字经济时代的税收划分方式。随着数字经济的迅猛发展,经济活动地、价值创造地与现行税制下税源地背离的情况日益突出,工业经济时代建立起来的以生产地、收入来源地划分不同行政区划的税收方式受到越来越大的冲击。因此,新发展阶段要逐步探索建立以最终消费地为基础,以人为核心,以价值创造地、公共服务享受地和地方税收相匹配为目标,适应数字经济时代的税收划分方式。

  四是建立适应城市群发展的跨区域公共服务资金筹集及成本分摊机制。城市群的发展带来了跨区域公共服务资金筹集和成本分摊问题,因此需要探索建立同级甚至不同级次地方政府之间跨区域公共服务的创新性供给机制。这不仅涉及地方政府之间基于协商的横向税费划分机制,也需要按照“受益原则”,在加强监督、约束有力的前提下,进一步推动地方政府收费管理制度改革。

  兼顾当前和长远推进地方税体系建设 

  新发展阶段的地方税体系建设是一项长期而艰巨的任务,建议按照兼顾当前和长远的原则,从以下几个方面推进地方税体系建设:

  一是优化税费立法权配置。在保持中央对中央税、中央与地方共享税和主要地方税立法权的前提下,赋予地方适度的税费立法权,充分调动地方政府因地制宜推进经济社会高质量发展的积极性。以合理的城市群、大中小城市、城镇和乡村规划为基础制定地方税费体系的指导性框架并实施有效监督。

  二是按照可复制、可推广原则推动地方税费改革试点。在“十四五”时期,可以选择不同类型地区进行地方税费改革试点。建议在目前已获准进行不同领域改革先行先试的地区,如在深圳社会主义先行示范区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区、长三角一体化示范区先行开展试点工作。此外,地方税费改革试点还要在坚持保障中央财力、维护全国税收秩序的前提下,兼顾可行性和前瞻性的原则扎实推进,重点优化制度建设和税费负担结构,避免形成新的税收“洼地”。

  三是协调推进税制改革与地方税费改革。建议结合房地产税试点改革,增强房地产税与公共服务的关联度,建立地方人大年度审议、以支定收的财政收支联动机制。在考虑数字经济影响的前提下,建议整合现行的城市维护建设税、教育费附加、地方教育费附加及其他以企业销售额为依据征收的专项收入和地方政府性基金,推动地方零售税试点。

  四是适应数字经济发展,创新税收分配方式。进一步完善企业所得税跨区域分配制度,解决数字经济发展导致区域税源分布不均衡问题。结合个人所得税改革,在完善源泉扣缴和汇算清缴两个阶段个人所得税中央与地方分配机制的同时,根据数字经济发展趋势,研究以辖区居民年度个人所得税纳税额为基础的个人所得税地方附征制度。

  五是按照“受益原则”,推动促进城市群发展的地方税费改革。建议结合地方税费改革试点,在城市群快速发展的地区,赋予地方通过横向自主协商确定地方税费划分,以及对特定公共服务项目按照“一事一议”原则推进地方收费制度改革的权力。

  (作者单位:中国社会科学院大学)

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